Trebuie să aprobe Parlamentul staționarea de trupe străine pe teritoriul României? Dacă da, în ce condiții? Dacă nu, în ce situații? Până la urmă ce a aprobat Parlamentul României când a votat o informare a ocupantului actual al funcției de Președinte al României referitoare la o cerere a cuiva din SUA de a trimite echipamente și militari americani la baza militară de la Mihail Kogălniceanu, în contextul războiului cu Iranul?
- TREI NIVELURI NORMATIVE
În dreptul românesc există trei niveluri normative principale care reglementează intrarea și staționarea trupelor străine în România: Constituția României și legislația internă (în special Legea nr. 291/2007); tratate internaționale multilaterale cu caracter general ratificate de Parlament; acordurile militare bilaterale, precum cel cu SUA ratificat prin legea nr. 268/2006.
1. Constituția României
Constituția stabilește cadrul general privind forțele armate și rolul autorităților statului în gestionarea lor. Principiile relevante ale acestui cadru sunt:
i. Președintele României este comandantul forțelor armate, fără a conduce, însă politica de apărare a țării, care asemenea tuturor celorlalte elemente ale politicii interne și externe, se află în competențele Guvernului, supravegheat exclusiv de Parlament. În atari condiții, funcția de comandament este exclusiv simbolică, regulă confirmată de excepția împuternicirii Președintelui cu luarea anumitor măsuri cu caracter provizoriu, în situații de extremă urgență și maxim pericol, uneori cu acordul primului ministru, care contrasemnează ordinele prezidențiale, și totdeauna sub controlul Parlamentului.
ii. CSAT coordonează activitățile privind apărarea și securitatea națională, dar nu în sensul în care ar fi un al doilea guvern al țării, ci în acela în care asigură cadrul concertării politicilor acelor instituții ale statului cu atribuții în domeniul apărării și securității naționale care nu au un șef comun; Președintele României prezidează ședințele CSAT, dar nu conduce CSAT, în sensul în care nu poate da ordine nici uneia dintre instituțiile ale căror reprezentanți îl formează, după cum CSAT însuși nu poate decide nimic, ci poate doar propune. Orice alte împuterniciri sau interpretări sunt neconstituționale.
iii. Parlamentul, ca reprezentant suprem al titularului originar al suveranității, poporul român, are rolul de control general al politicii de apărare a țării, este singurul care poate aproba implicarea României într-un război și cel fără acordul căruia nici un tratat negociat de guvern și semnat de Președinte, nu poate produce efecte.
Detaliile accesului legal al trupelor militare străine pe teritoriul României sunt stabilite prin legi infraconstituționale.
2. Legea nr. 291/2007
Aceasta este actul normativ principal care reglementează intrarea, staționarea, desfășurarea de operațiuni sau tranzitul forțelor armate străine pe teritoriul României. Potrivit ei, de principiu, înființarea pe teritoriul României a comandamentelor militare străine, bazelor militare străine și a structurilor militare ale organizațiilor internaționale se face cu aprobarea Parlamentului.
În ceea ce privește intrarea și staționarea trupelor străine se distinge între două situații și anume:
i. Atunci când intrarea și staționarea au loc în baza unui tratat internațional ratificat anterior de Parlament (de ex. tratatul privind aderarea României la NATO sau acordul privind cooperarea militară între România și SUA), Președintele României le aprobă, după caz, la propunerea prim-ministrului României, cu consultarea CSAT și cu informarea Parlamentului în termen de maximum 5 zile.
ii. Dacă nu există un tratat internațional aplicabil, tot la propunerea Guvernului și după consultarea CSAT, Președintele solicită încuviințarea Parlamentului.
iii. Când este vorba de cazuri operative minore (ex. exerciții, tranzit etc.) și dacă cererea vine de la un stat aliat (membru NATO sau UE) competența aprobării revine direct și exclusiv ministrului apărării.
În toate cazurile Președintele are un rol limitat, „aprobarea” lui nefiind decât o procedură moderatoare în care el mediază între puterea executivă, care propune, și între diferitele ei instituții ale căror șefi compun CSAT, pe de o parte, și puterea legislativă care decide, căci „informarea” Parlamentului nu poate fi decât baza unei reacții politice finalizate printr-o hotărâre sau o lege. Voi reveni asupra acestui aspect.
3. Acordul militar România–SUA din anul 2005, ratificat prin Legea nr. 268/2006
Acest acord permite: i. utilizarea unor facilități militare din România de către SUA; ii. prezența temporară a forțelor americane pe teritoriul românesc; iii. reglementarea statutului acestora.
Documentul se numește „Acordul dintre România și Statele Unite privind activitățile forțelor Statelor Unite staționate pe teritoriul României” (2005) și prin ratificare a căpătat forța unui tratat internațional.
În consecință, intrarea și staționarea trupelor americane pe teritoriul României presupune existența unei cereri a administrației SUA, care trebuie mai întâi acceptată de Guvernul român, acesta remițând propunerea de aprobare CSAT în vederea obținerii unui aviz și Președintelui României, pentru fi transmisă Parlamentului, în măsura în care Președintele este de acord cu ea. În asemenea cazuri, dacă nu are drept de inițiativă, Președintele are drept de veto, iar asta ca garant al aplicării Constituției, care este rezervată cu privire la prezențe militare străine pe teritoriul țării, ținând seama că asemenea forțe pot transforma țara în țintă a unor state terțe potențial ostile, după cum se pot transforma din factor de siguranță internațională în factor de presiune politică internă. Parlamentul votează pentru legitimitate politică (ex: aprobarea dislocării unor echipamente sau trupe americane la baza Mihail Kogălniceanu).
Așadar, legea română permite staționarea trupelor străine, dar nu automat și nu prin decizia unilaterală a statului care le trimite, ci în cadrul legal format din legea fundamentală, legile infraconstituționale și tratatele internaționale, cu acordul executivului și al Președintelui Republicii ca factor de mediere și garant al Constituției și sub controlul democratic al Parlamentului.
În cazul în care solicitarea vine din partea SUA și/ sau NATO, existența acordurilor ratificate face ca procedura să fie mai rapidă și mai flexibilă, dar nu lipsită de control parlamentar, așa cum cred unii.
- PARLAMENTUL APROBĂ PREZENȚA TRUPELOR STRĂINE PE TERITORIUL ROMÂNIEI, CHIAR ȘI CÂND LEGEA PREVEDE DOAR INFORMAREA LUI
Constituția, așa cum s-a văzut, nu face distincție după cum solicitarea amplasării de trupe străine vine din partea unui stat parte într-un tratat de drept internațional (bilateral sau multilateral) încheiat cu România sau în lipsa unui asemenea tratat. Tratamentul diferit al acestor situații este creația unor legi infraconstituționale, în condițiile în care, în mod normal, mai ales în chestiuni atât de sensibile, normele care adaugă la texul constituțional sau fac distincții acolo unde legea fundamentală nu face, nu sunt acceptabile.
La o privire mai atentă, însă, distincția, bazată exclusiv pe interpretarea literală a legii, este doar aparentă. Cei care susțin că în cazul existenței unui tratat deja în vigoare, aprobarea Parlamentului nu mai este necesară, argumentează în sensul în care Parlamentul a dat deja acordul politic și juridic atunci când a ratificat tratatul. Mai concret, în privința intrării și staționării trupelor NATO sau SUA, procedura parlamentară ar fi fost deja parcursă la ratificarea tratatelor. Dacă ar fi așa, atunci de ce se mai cere intervenția Guvernului, CSAT și Președintelui la fiecare cerere concretă? Dar mai ales, de ce se cere informarea Parlamentului?
Diavolul se ascunde în detalii și pentru a asigura conformitatea detaliilor fiecărei solicitări concrete cu principiile și regulile cadrului legal general este necesară, în dreptul românesc și nu numai, o cercetare a fiecărei cereri care se constituie în premisă minoră a unui silogism juridic având tratatul ca premisă majoră. Concluzia acestei confruntări este aprobarea cererii de intrare și staționare pe teritoriul național român, sau refuzul acesteia. Or, poate fi exclus cel care este autorul premisei majore de la verificarea conformității, cu riscul ca executivul, sub presiuni conjuncturale, să dea o interpretare eronată acesteia ajungând astfel la o concluzie contrară interesului național?
Ceea ce legea face nu este să excludă Parlamentul din procedura de aprobare, în cazul cererii venite din partea aliaților, pe baza unui tratat preexistent, ci doar să îi dea un drept de opțiune între a adopta aprobarea prin vot sau a se mulțumi cu faptul că a luat la cunoștință de soluția executivului.
Faptul că în dreptul pozitiv se vorbește doar de informare, iar nu de aprobare prin vot, nu înseamnă că, odată informat, Parlamentul nu are dreptul de a anula sau modifica decizia executivului. Parlamentul este reprezentantul suprem al suveranității poporului. Informarea Parlamentului nu poate fi o procedură obligatorie, dar fără nici o consecință juridică. Când socotește că informarea este suficientă, Parlamentul poate lua act și procedura se încheie aici. Când, însă, nu este de acord cu decizia Guvernului confirmată de Președinte, nimic nu îl împiedică să ia măsuri. Deci Parlamentul nu poate fi exclus de la procedura de aprobare, tot așa cum nici Constituția nu poate fi modificată prin lege.
Este drept că legea infraconstituțională, adică dreptul pozitiv, prima facie nu prevede un vot de confirmare al Parlamentului în cazul aprobării de intrare și staționare pentru efectivele militare și echipamentul SUA sau NATO, dar Constituția ce spune?
Fără a reglementa explicit procedura privind staționarea trupelor străine în România, Constituția stabilește câteva principii esențiale și anume: i. Parlamentul este „organul reprezentativ suprem al poporului român”; ii. Parlamentul exercită control asupra activității Guvernului; iii. tratatele internaționale sunt ratificate de Parlament.
Desigur, Parlamentul și-a exercitat deja controlul atunci când a ratificat tratatele cu NATO sau acordurile bilaterale cu SUA și astfel a acceptat posibilitatea juridică a prezenței trupelor lor pe teritoriul românesc. Plecând de aici, a conchide că legea permite ulterior o decizie executivă pentru fiecare rotație sau dislocare concretă, dar interzice Parlamentului să se pronunțe aprobând sau dezaprobând poziția executivului pe care altminteri îl controlează cu caracter principial și deci permanent, constituie un abuz de interpretare.
Unii teoreticieni susțin că nu este necesară aprobarea prin vot, întrucât Parlamentul nu este lipsit de instrumente de control inclusiv atunci când legea prevede doar informarea sa. Astfel, el poate:
i. adopta o moțiune simplă sau de cenzură împotriva Guvernului, deși, acesta nu a făcut decât să propună, iar demiterea nu conduce automat la desființarea actelor lui, și chiar și așa, retragerea post factum a propunerii nu mai poate modifica o decizie luat de o altă instituție în baza ei;
ii. adopta o rezoluție politică prin care cere retragerea trupelor străine, cu observația că rezoluția nu are efecte obligatorii;
iii. sesiza Curtea Constituțională a României dacă consideră că executivul, propunând și acordând aprobarea a depășit competențele sau limitele ordinii constituționale, deși actele administrative nu sunt, în mod normal supuse controlului de constituționalitate;
iv. modifica sau abroga legislația incidentă, deși asemenea modificări nu au caracter retroactiv;
v. pune întrebări executivului sau interpela executivul, deși acestea îl obligă să își explice deciziile, mai mult decât să le modifice, și oricum, formal, aprobarea a fost dată de Președinte, care nu poate fi interpelat.
Lipsa eficienței unor asemenea instrumente, cu privire la teme de o importanță deosebită din perspectiva interesului național, arată că legile la care ne referim sau interpretarea lor conduc la excluderea dintr-un proces decizional esențial a celui pe care Constituția îl declară a fi chiar organul reprezentativ suprem al titularului suveranității – Parlamentul. Acela care se poate opune direct și decisiv intrării în război a României, dar, în anumite opinii, nu poate face mai puțin, respectiv să se opună prezenței unor forțe armate străine pe teritoriul național cu toate riscurile aferente, incluzând și implicarea indirectă a țării în război cu puteri terțe. Or, qui potest majus potest minus (cel care poate mai mult, poate și mai puțin).
După cum, de asemenea apare absurd faptul că se cere votul Parlamentului pentru trimiterea trupelor române în străinătate, dar nu neapărat și pentru staționarea trupelor străine în România. Nu miroase, oare, legislația aceasta sau, mai exact, o astfel de interpretare a reglementărilor în vigoare, a act de trădare?
Limita juridică potrivit căreia Parlamentul nu poate anula direct o decizie executivă individuală dacă legea nu îi conferă explicit această competență, este de un formalism scandalos. Nu poți recunoaște că Parlamentul poate schimba cadrul legal sau sancționa politic executivul, dar fără nici un efect asupra prezenței unor armate străine pe teritoriul național. O asemenea interpretare conferă acestor armate profilul unor forțe de ocupație. Căci dacă legislativul, în baza mandatului încredințat de popor nu poate interzice intrarea unor forțe armate străine în România, înseamnă că el nu poate nici impune plecarea lor.
- MODELE CONSTITUȚIONALE ȘI INTERPRETĂRI ANTI CONSTITUȚIONALE
De ce România este unul dintre puținele state NATO în care unii (constituționaliști?!) insistă că Parlamentul nu trebuie să aprobe explicit fiecare desfășurare de trupe aliate, în timp ce alte state (de exemplu Germania) au reguli stricte implicând legislativul în asemenea decizii.
Explicația ține de modelul constituțional ales pentru politica de apărare și de modul în care statele NATO distribuie competențele între executiv și legislativ. România ar fi adoptat, chipurile, modelul unui executiv având plenitudinea deciziei în domeniul securității, pe când aliații săi au sisteme de control parlamentar direct asupra utilizării forței armate.
Cu alte cuvinte, potrivit modelului constituțional românesc executivul ar conduce politica de apărare; în executiv fiind inclus, din „goana calului” și Președintele Republicii, care altminteri ar trebui să medieze între legislativ și executiv. E nevoie să fii un mare specialist în drept constituțional român pentru a explica felul în care partea într-o dispută poate și media în soluționarea acesteia (sic!).
Argumentele unei astfel de concluzii ar fi acelea că, potrivit Constituției: i. Președintele este comandantul forțelor armate, deși nu are nici un instrument executiv la dispoziție; ii. Președintele și Guvernul „conduc politica de apărare”, deși nicăieri legea fundamentală nu afirmă această competență de sistem în mandatul prezidențial, atribuțiile președintelui fiind doar punctuale, în situații excepționale și sub control parlamentar; iii. CSAT coordonează securitatea națională, ceea ce este exagerat, întrucât securitatea națională face parte din atribuțiile guvernului, care, potrivit legii fundamentale este singurul abilitat să conceapă și aplice politica internă și externă a statului, potrivit programului său aprobat de parlament și sub controlul exclusiv al parlamentului.
Președintele nu răspunde cu caracter general în fața parlamentului pentru politica de apărare și de securitate, tocmai pentru că nu are atribuiții sistemice în materie.
Cât privește CSAT acesta nu este un organ executiv ierarhic. El nu poate emite ordine militare operative; nu conduce ministere; nu poate modifica legea; nu poate substitui Guvernul. Implementarea hotărârilor sale revine instituțiilor competente – Guvern, ministere, alte autorități administrative – și ele nu pot fi decât obligatorii pentru cei care le-au luat, întrucât chiar instituțiile lor trebuie să le aplice și ele privesc coordonarea muncii acelor instituții între ele, care nu poate fi transpusă în viață decât unitar.
De fapt, CSAT nu adoptă decizii, ci ajută instituțiile care concură la apărarea țării și care nu au un șef executiv comun să își armonizeze politicile. În acest sens poate aviza sau propune, dar nu dispune. Președintele prezidează ședințele acestei adunări a reprezentanților mai multor instituții ale executivului, toate supuse controlului parlamentar, dar nu poate da ordine obligatorii nimănui. CSAT este conceput ca organ de coordonare strategică, nu ca autoritate executivă ierarhică asupra ministerelor și al celorlalte instituții al căror șefi îl compun.
Orice act normativ infraconstituțional care ar atribui Președintelui puteri incompatibile cu rolul său general definit de Constituție sau ar limita competența generală a Parlamentului și ar relativiza supremația sa cu privire la controlul politic al instituțiilor statului, ar fi, evident, nu doar neconstituțional, ci și anticonstituțional.
Din păcate, de la adoptarea Constituției din 1991, aproape toate guvernele, în succesiunea lor, au promovat o legislație menită a limita rolul Parlamentului în favoarea extinderii puterilor Președintelui și a transforma republica parlamentară concepută de legiuitorul constituant în republică prezidențială. Astfel, în numele eficienței decizionale a fost sacrificată democrația constituțională română, pentru a se constata în final că, la pachet, a fost anihilată și suveranitatea statului român. Când gardianul principal al suveranității, Parlamentul, legiferează fără a putea cenzura actele unui Președinte care guvernează în loc să prezideze, uzurpând rolul constituțional al puterii executive, regimul politic devine un haos în care toate abuzurile sunt permise, iar națiunea moare.
Spre deosebire de România, Germania este celebră pentru controlul parlamentar strict asupra armatei. După al Doilea Război Mondial, constituția germană a creat conceptul de „Parlamentsarmee” (armata parlamentului). Astfel, Bundestagul trebuie să aprobe orice operațiuni militare, ferind țara de militarizarea executivului, respectiv a regimului politic general.
România ar fi ales, susțin unii, un model mai apropiat de SUA (republică prezidențială) sau Franța (republică semiprezidențială); ceea ce este un fals. Adevărat, însă, este că în practică alunecarea abuzivă și lipsită de garanțiile constituționale adoptate de acele țări, spre regimuri în care executivul are (cvasi)monopolul politicii de securitate și apărare, conduce România nu spre proiectarea unei puteri superioare în relațiile externe, ci spre militarizarea relațiilor interne, spre limitarea libertăților personale și spre un regim polițienesc care vulnerabilizează statul, în cele din urmă, în fața amenințării adversarilor săi strategici.
Acestor considerații juridice li se adaugă o observație esențială: cu cât rolul legislativului este mai limitat în domeniul politicii curente de apărare și securitate, cu atât statele care au făcut-o au generat sau au fost implicate în conflicte militare externe care au tulburat atât pacea lumii cât și liniștea lor internă.
- DE CE S-A FĂCUT APEL LA PARLAMENT ȘI CE A APROBAT PARLAMENTUL?
Dacă este adevărat că Parlamentul nu trebuie să aprobe staționarea trupelor aliate (NATO, SUA etc.) în România, de ce s-a procedat, în cazul solicitării administrației americane, la mai mult decât la informarea Parlamentului; respectiv la un vot parlamentar?! Unii zic că din greșeală sau din necunoașterea legii. Alții că din lașitate, guvernul, CSAT și președintele, în ordinea intrării în scenă, nedorind să își asume răspunderile aferente exercitării atribuțiilor lor constituționale. Mai există și teza potrivit căreia votul parlamentar a fost unul simbolic dat ca supliment de legitimare politică a deciziei luate de executiv. Toate aceste speculații sunt derizorii. Nu așa se raționează și se procedează la asemenea nivele.
Cum atât solicitarea SUA cât și conținutul aprobării asupra căreia Președintele ilegitim Nicușor Dan a informat legislativul rămân secrete, inclusiv pentru parlamentarii chemați să voteze (un alt abuz și o altă încălcare a normelor constituționale și a principiilor democratice, pe care mă limitez doar a-l menționa), nu putem decât conchide că inclusiv potrivit celei mai restrictive interpretări a competențelor parlamentare, situația de fapt reclama aprobarea Parlamentului, cea a Președintelui fiind insuficientă.
În situații extreme, staționarea masivă de trupe străine pe teritoriul național ar putea avea implicații de suveranitate comparabile cu folosirea armatei române în afara acestui teritoriu, ceea ce atrage activarea Parlamentului.
Ce se întâmplă atunci când intrarea forțelor armate străine pe teritoriul României are ca scop purtarea unui război (de apărare sau nu) cu state terțe; război în care România nu este parte, dar care, prin efectul declanșării operațiunilor militare de pe teritoriul său, ar putea-o transforma în parte? Nici atunci Parlamentul nu trebuie să își dea acordul?
Aceste întrebări ating un punct esențial de drept constituțional și de drept internațional: folosirea teritoriului unui stat pentru operațiuni militare poate antrena implicarea acelui stat în conflict, chiar dacă acesta nu a decis formal să participe. Din acest motiv, problema nu poate fi tratată doar prin referire la legea 291/2007, ci trebuie analizată în raport cu Constituția și dreptul internațional al conflictelor armate.
Potrivit cu Constituția României, Parlamentul are un rol esențial atunci când România intră într-o situație de război, participarea la război neputând fi decisă exclusiv de executiv. Parlamentul este singurul care declară starea de război, Președintele putând lua doar măsuri urgente, care imediat trebuie supuse aprobării Parlamentului.
În dreptul internațional public, dacă un stat permite utilizarea teritoriului său pentru operațiuni militare împotriva altui stat, el poate fi considerat parte la conflict. Acest lucru este recunoscut în doctrină și în practica dreptului conflictelor armate.
Dacă de pe teritoriul României s-ar desfășura operațiuni de sprijin al unui război împotriva unui stat terț, România devine parte la conflict iar aprobarea intrării și staționării pe teritoriul național a unor forțe implicate în acele operațiuni (fie ele cu caracter ofensiv sau defensiv) ar avea efecte comparabile cu intrarea într-un război. Într-o asemenea situație este necesară implicarea Parlamentului, deoarece ar exista o schimbare majoră a statutului internațional al României.
Iată principala rațiune pentru care administrația prezidențială, altminteri totdeauna gata să dea puterilor Președintelui interpretări extensive, a considerat că acum trebuie mers la Parlament nu cu o simplă informare, ci cu o cerere de vot care să autorizeze practic intrarea României în război.
Legea nr. 291/2007 nu a fost concepută pentru situația în care România devine platformă de operațiuni militare într-un război în care nu este parte. Într-un asemenea scenariu, interpretarea legii trebuie făcută în lumina Constituției, ceea ce ar declanșa, pe baza propunerii CSAT referitoare la salvgardarea siguranței naționale, convocarea Parlamentului în vederea adoptării unor măsuri privind gestionarea stării de război.
Teoretic, Legea 291/2007 permite executivului să aprobe intrarea trupelor străine în baza tratatelor, dar dacă folosirea teritoriului României ar conduce la implicarea efectivă într-un conflict internațional, atunci problema devine una constituțională, iar Parlamentul ar trebui implicat, deoarece numai el poate legitima intrarea țării într-o situație de război.
Simpla utilizare a bazelor militare din România pentru lovituri într-un război purtat cu un stat terț ar putea fi considerată, din punct de vedere juridic, intrarea României în conflict, chiar fără o declarație formală de război. Așa ne spune dreptul internațional contemporan.
În fuga lor de răspundere, actualii conducători nelegitimi ai României, profitând de lipsa coloanei vertebrale a celor care compun legislativul român, au cerut Parlamentului un cec în alb, fără să explice transparent ce se va plăti cu acesta și în ce cuantum. Este singura concluzie care se poate trage din ciudata cerere ca legislativul să voteze autorizarea unei cereri care nu se știe de unde vine, nu se știe ce acoperire legală / constituțională are în țara de origine și nu se știe cât, cum și până unde va implica România în alt război care nu este al ei.
În condițiile în care celelalte state membre NATO au refuzat să se angajeze, prin punerea la dispoziție a teritoriului lor, în acest război având perspectiva aproape certă ca aceia care l-au declanșat să sufere o înfrângere strategică atât în Orientul Mijlociu, cât și pe frontul domestic al luptei cu oculta globalistă soroșistă, România, deja implicată în războiul cu Rusia, devine complice atât la războiul de agresiune cu Iranul, cât și la încălcarea Constituției SUA (Congresul american nu și-a dat acordul pentru declanșarea lui), afectând deopotrivă suveranitatea iraniană și cea americană, pe costul suveranității românești.
Autor: Adrian Severin
